Вестник депутатского клуба "МУНИЦИПАЛ" 17 января 2002 года. Тема: О внесении изменений в Закон СПб «О порядке преобразования, объединения или упразднения муниципальных образований».

      Воробьев Сергей Михайлович – главный специалист комиссии по устройству государственной власти, МСУ и административно - территориальному устройству Законодательного Собрания СПб.

          
       История вопроса такова: по федеральному законодательству, а оно является более определяющим, по сравнению с законами субъектов Российской Федерации, порядок объединения, упразднения и преобразования муниципальных образований должен устанавливаться законами субъектов Российской Федерации. Также законами субъектов Российской Федерации должен определяться порядок учета мнения жителей при изменении границ муниципальных образований. Федерация, таким образом, эти полномочия в области правового регулирования отдала субъекту.
      Закон «Об учете мнения граждан при изменении границ муниципальных образований» был принят в 1996 году, хотя практического применения пока не нашел, никаких изменений границ у нас в городе за это время не происходило. Были отдельные инициативы у нескольких муниципальных образований, однако до реализации дело не дошло.
      Закон о порядке объединения, преобразования и упразднения муниципальных образований был разработан, внесен в Законодательное Собрание, и в апреле прошлого года был принят депутатами, подписан губернатором и вступил в силу после опубликования. В этом Законе какие-то формулировки могут показаться туманными, непонятными, излишне обтекаемыми, неконкретными, но он, тем не менее, существует. Никаких откликов на него, ни положительных, ни отрицательных, ни от одного из Муниципальных Советов города не было.
      Летом 2001 года ЗакС получил представление Генеральной прокуратуры Российской Федерации, которая посчитала, что две нормы этого Закона противоречат изменений, и в результате этой работы появилась фактически новая редакция закона, которая вызвала возмущение у отдельных Муниципальных Советов.
      Нормы Закона, которые прокуратура посчитала противоречащими федеральному законодательству, таковы:
  — упразднение муниципального образования – означает отказ жителей от осуществления своих прав на местное самоуправление.
  — решение об объединении, преобразовании или упразднении муниципальных образований реализуется на местном референдуме.
      По новой редакции предполагается, например, если происходит процедура объединения муниципальных образований (два МО объединяются в одно), то при этом образования, которые объединяются, естественно, упраздняются. Упразднение муниципальных образований в новой редакции закона определяется как процедура, сопутствующая процедуре объединения или, наоборот, деления муниципального образования. Образуется новое МО, а старые - упраздняются. И в этой ситуации местное самоуправление сохраняется в любом случае, Конституционные требования выполняются. Население от своих прав на местное самоуправление не отказывается.
      Второе существенное изменение, которое было внесено в новую редакцию закона, связано с тем, что мнение жителей по вопросам преобразования, объединения, упразднения МО выясняется не путем референдума, а путем представительного опроса жителей. Протест прокуратуры был связан с тем, что на местный референдум по Федеральному Законодательству могут выноситься только вопросы местного значения. При этом прокуратура полагает, что вопросы местного значения – это вопросы, которые перечислены в соответствующей статье Федерального Закона «Об общих принципах местного самоуправления в РФ», и являются предметами ведения муниципальных образований. А установление границ – это ведение субъекта, поэтому на местный референдум выносить те вопросы, которые находятся в ведении субъекта – это не вполне правомерно. Тут можно, конечно, дискутировать на тему, что правомочно – что неправомочно, что более справедливо, говорить, что не все законы нам нравятся. Но и с этой претензией прокуратуры Законодательное Собрание согласилось, поэтому была предложена форма представительного опроса.
      Подробности об этом представительном опросе, как он проводится, сколько человек опрашивается, кто его проводит, в какие сроки, как информируется население – прописаны в Законе «Об учете мнения граждан при изменении границ муниципальных образований». Это Закон Санкт-Петербурга. Там написано, что опрос проводит администрация на основании Постановления Законодательного Собрания. Жителей предварительно информируют о проведении опроса, знакомят с его формулировкой и картографической схемой с предполагаемыми изменениями. В законе прописано минимальное количество жителей, которое должно быть опрошено. Если в муниципальном образовании 100 человек, условно говоря, то должно быть опрошено не менее 50%. Если в МО 100 тысяч человек, должно быть опрошено не менее 10%, в законе прописаны все градации, повторять их в другом законе просто не было необходимости, они уже определены.
      Кроме этих двух основных нововведений, прописано, кто может инициировать процессы объединения, преобразования. В принципе, их могут инициировать три субъекта:
      1. Сами жители муниципального образования, от них может идти инициатива – жители готовят обращение, под которым собирают подписи с предложением инициировать объединение МО, обращение направляют в две инстанции: в Муниципальный Совет и в Законодательное Собрание;
      2. Могут это инициировать Муниципальные Советы – принимая Постановление об инициации;
      3. Могут инициировать органы государственной власти субъекта, т.е. губернатор или Законодательное собрание - путем внесения и принятия соответствующего Постановления или Закона об инициации.
      Замечу, что это только началась инициация процесса, еще никем не принято решение об объединении. Дальше обращение жителей или Решение МС рассматривается Законодательным Собранием, потому что только Законом могут быть установлены границы территории. Соответственно, предполагается, что если инициация прошла, Законодательное Собрание принимает специальный, конкретный Закон о том, чтобы два или несколько МО объединить. В этом Законе прописываются все подробности этого объединения. Перед принятием этого Закона должен быть проведен опрос жителей, как они относятся к тому, что границы МО будут изменены. При опросе установлена норма, сколько жителей должно быть опрошено, в зависимости от числа жителей.
      Только после этого опроса может приниматься решение, причем в форме закона об объединении или преобразовании. В это время разрешена агитация, как за эту реорганизацию, так и против неё. Никто не мешает ни общественным организациям, ни МС, ни жителям выходить на демонстрации, митинги, писать обращения, петиции. Потому что все, что разрешено законодательством - разрешено.
      Если принимается Закон об объединении или разделении МО, дальше эти МС должны принять решение о проведении новых выборов в течение трех месяцев после принятия данного Закона. Процедура сама по себе многоступенчатая, сложная, она осуществляется в соответствии с требованиями законодательства и с максимальным учетом интересов тех, кого это затрагивает, но в рамках законодательства.
      Этот проект Закона был подготовлен, но еще не внесен официально в Законодательное Собрание, разослан депутатам МСУ для предварительного ознакомления. В декабре 2001 года по инициативе Игоря Сергеевича Риммера, депутата ЗакС прошло заседание «Круглого стола» муниципальных депутатов, после чего пошли жалобы представителю президента Черкесову, в прокуратуру, была публикация в «Санкт-Петербургских ведомостях» – якобы местное самоуправление хотят уничтожить. Хочу развеять подобные опасения. Слухи о том, что МО как-то надо объединять на уровне районов идут с момента образования муниципалитетов в нашем городе, но на сегодняшний день – это не более чем слухи. Никаких официальных документов на эту тему нет. Есть заявления отдельных политиков о том, что надо бы объединить кого-нибудь с кем-нибудь, и, дескать, стало бы хорошо.
      Объединить МО по той процедуре, которую я Вам обрисовал, не так просто. Надо выяснить мнение жителей, принять Закон. Да и кроме самой процедуры есть и другие тоже непростые вопросы: у каждого МО есть свой бюджет, свои денежные средства. Как они должны объединяться, могут быть какие-то долговые обязательства, кто по ним должен нести ответственность? Это очень сложный вопрос. У некоторых МО есть имущество, собственность, как быть с этим? Есть вопросы муниципальных служащих, есть вопросы определения численности новых муниципальных советов при объединении или разделении МО. Есть и другие нюансы, которые должны быть тщательно продуманы, отрегулированы пути их решения.

ВОПРОСЫ.

ВОПРОС. Не кажется ли Вам, Сергей Михайлович, что это наступление на муниципальные образования?
ОТВЕТ. Мне так не кажется, я сказал с самого начала, что есть вопросы, которые должны быть законом урегулированы. Этот Закон был принят, обнаружились противоречия федеральному законодательству. Сейчас эти нарушения устраняются. Наступления я здесь не вижу, а вижу приведение закона в соответствие с федеральным законодательством.
      Кто говорит о том, что надо объединять МО, он имеет право так говорить. Кто говорит о том, что надо делить МО, он имеет такое же право говорить. Об осуществлении каких-либо действий, связанных с объединением или делением МО, мне неизвестно. Надо различать политические декларации, за которыми ничего не стоит, никаких конкретных действий и конкретные действия. Я спрашивал у вице-губернатора Михайловского, он ответил, что таких намерений нет. Есть намерение подумать, надо ли что-то делать. В городе, к слову, есть 10-15 территорий, иногда достаточно приличных по площади, которые не принадлежат ни одному МО. С этим тоже надо что-то делать.
ВОПРОС. Технический вопрос. Я, как житель 19 МО, хочу, чтобы 19-ый объединился с 20-м и соберу инициативную группу. Но жители 20-го этого не хотят, тут прямой конфликт между людьми. Как Вы предполагаете решить это гражданское противостояние в обществе?
ОТВЕТ: Я не думаю, что это гражданское противостояние в обществе, это громко сказано. Думаю, что здесь могут быть разные интересы у жителей разных муниципальных образований, разное отношение к этому вопросу. Законодательное Собрание, которому предлагается принимать закон на данную тему, должно эти различия интересов учитывать. Как оно это сделает, правильно или неправильно, будет нам это решение нравиться или не нравиться, одобрим мы его, или не одобрим, я не знаю.
      Могу сказать, что ЗАКС рассматривал осенью три проекта о том, чтобы изменить границы между отдельными МО, но не принял ни одного решения.
      До принятия закона будут проводиться депутатские слушания с участием представителей МСУ, выясним их мнения по данному закону, только после этого его будет рассматривать Законодательное Собрание.
ВОПРОС. Проект этого закона был разослан по муниципалитетам или нет? Если был, то когда?
ОТВЕТ. Данный проект Закона не был разослан в МС, потому что были проведены депутатские слушания, на которые приглашались представители МС. Они получили этот проект Закона.
ВОПРОС. Как Вы считаете, на слушания надо приходить, не прочтя проект Закона? Это конструктивный процесс, или это специально сделано для того, чтобы приходили незаинтересованные люди, чтобы они не знали сути?
ОТВЕТ. Перечень законов, внесенных в Законодательное Собрание, существует, МС могут с ним ознакомиться.       Есть муниципальная палата, союз муниципальных образований, которые могут отслеживать этот процесс и информировать своих членов.
      20 декабря состоялось заседание круглого стола, которое организовывал персонально депутат И.С. Риммер, там присутствовали практически все МС в лице председателей. Они получили этот проект Закона. Почему они не доводят этот или другой проект Закона до сведения своих депутатов, вопрос скорее к ним.
ВОПРОС. Кто конкретно будет выбирать фирму, проводящую опрос жителей и где гарантии, что она не ангажирована? Не секрет, что социологи очень часто работают под заказ. Это видно на выборах. Разные группы социологов занимаются опросами и разные рейтинги выводят кандидатам.
ОТВЕТ. Если Вы скажете, какая группа социологов не работает под заказ, это будет очень полезно. Вы скажите, кто должен проводить опрос? Тонкость здесь только в том, что у нас есть законодательство, есть Закон Санкт-Петербурга о городском заказе, о порядке распределения работ в том числе и социологических работ. Опрос будет производиться на основании конкурса на проведение этих работ. Кто напишет заявку, выиграет конкурс, тот получит эту работу и будет проводить опрос.
ВОПРОС. Инициаторами муниципальных преобразований могут быть три субъекта: граждане, МС, органы государственной власти. В случае если ЗакС рассматривает такую инициативу, то согласие остальных субъектов необходимо или нет?
ОТВЕТ. Согласие или несогласие не выясняется. Выясняется мнение жителей, которое может быть выражено в нескольких формулировках: согласен, не согласен, затрудняюсь с ответом, меня это вообще не интересует. Мнение МС: предполагается, что оно тоже будет учтено, если жители инициируют, то они свое обращение направляют в два адреса – в ЗакС и МС. МС, получив эту петицию, говорит: она нам нравится, или она нам не нравится. ЗакС, инициируя предварительный опрос жителей, направляет свое решение в МС. Может быть ситуация такая: жители говорят, что им нравится идея объединить или разделить МО (теоретически), а МС говорит: нам не нравится. Может быть, что дефицитные и профицитные МС по поводу объединения говорят абсолютно разные вещи. Это нормально, это разные мнения, разные позиции. Окончательное решение – закон, который принимает Законодательное Собрание, закон, кстати, подписывается губернатором.
ВОПРОС. Предположим, пять муниципальных образований Васильевского острова объединились, а что будет с администрацией?
ОТВЕТ. Я не знаю, что с ней будет, потому что это совсем другая власть, это ведь власть государственная, а не муниципальная.
      Есть еще одно политическое соображение: если МО начнут объединяться, они начнут конкурировать с районными администрациями, полагаю, что главы территориальных управлений будут категорически против того, чтобы укрупнялись муниципальные образования.
ВОПРОС. Если государственная власть, как Вы сказали – это другая власть, почему Вы даете ей право законодательной инициативы об объединении или разъединении муниципальных образований? Ведь это интимное дело жителей самих МО.
ОТВЕТ. Это не мы даем, это федеральное законодательство. Границы муниципальных образований устанавливаются законом Петербурга, а право вносить законы, принимать законы у государственной власти никто не может отнять, это в пределах полномочий ЗАКСа. Я еще раз поясню, что у нас нет никакого желания, конкретно выраженного намерения объединять или делить МО. Есть одно желание – определить порядок, действия по которому возможно никогда не будут осуществляться.
ВОПРОС. Как Вы собираетесь ответить на требования прокуратуры?
ОТВЕТ. Я в самом начале ответил на этот вопрос. Вместо формулировки «упразднение муниципального образования означает отказ населения от права на осуществление местного самоуправления» будет формулировка: «…упразднение муниципального образования – это процедура, которая сопровождает процедуры объединения или преобразования муниципальных образований».

Послесловие.

В январе прошли депутатские слушания о данном проекте закона, в феврале он был принят за основу депутатами ЗакСа. К проекту был подан ряд поправок депутатами. Комиссией по устройству государственной власти и МСУ были рассмотрены предложения, подготовленные муниципальными советами и часть из них также была внесена в ЗакС в качестве поправок.